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中国社保何去何从?

来源:http://www.xianghepiju.com 作者:公务员教育 人气:110 发布时间:2019-12-29
摘要:3.社会保障所需资金的筹集和使用方式上存在着许多问题。首先从社会保障资金的筹集方式上看,我国社会保障事业资金来源主要是财政拨款,但在收人方式上并没有与之相对应的收入

  3. 社会保障所需资金的筹集和使用方式上存在着许多问题。首先从社会保障资金的筹集方式上看,我国社会保障事业资金来源主要是财政拨款,但在收人方式上并没有与之相对应的收入来源,在使用上也没有社会保障支出应占财政支出的规模界限,存在着非基金化、非规范化问题,这必然形成不同年份社会保障支出大起大落的现象,尤其是在灾年,财政收入减少,但社会保障支出需要相应增大,造成社会保障工作中的困难。另外,社会保障企业化问题上,由于历史条件、经营状况不同,会使企业间负担悬殊,不利于企业间的竞争,也会使一些企业的职工因企业经济拮据而导致社会保障难以实现,享受不到应当享受的社会保障待遇。此外,由于缺乏必要的个人缴费,社会保障事业与个人之间缺乏有机的联系,使我国社会保障事业的发展受到限制,也使社会保障的运行缺乏监督机制,导致平均主义,浪费现象严重。再从社会保障基金的使用方式上看,一是社会保障的经费支出基本上采取无偿供给、单纯投入的方式,忽视了依靠保险业自身的经营使保险基金保值增值,以促进社会保障事业的发展。二是社会保障资金的使用往往偏重生活而忽视扶持生产,未能帮助救助对象提高自身的生产经营能力,降低了资金的使用效果。三是社会保障支出的非货币化和平均主义,以及各种以“暗补”形式形成的财政补贴,严重扭曲了市场机构对社会经济的调节,影响了社会分配的公平|生,造成了严重的浪费。

在总结我国社会保障实践经验和借鉴国外有效做法的基础上,尽快制定和颁布社会保障法,为社会保障税的开征提供良好的法律环境;在大部分地区省级统筹的基础上,开征全国统一的社会保障税,以税代费,取消社保费

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社保改革首先要化解的是中期的财政风险,征缴体制改革带来的对企业实际成本上升的影响则可以通过降低费率化解。在长期,建立以社会保险精算为基础的多支柱机制,进行合理的代际负担分配,是使社保可持续、避免财政无限兜底的有效办法。

  4. “政出多门”的管理体制,造成了许多弊端。首先,由于政策法规是由各部门分别制定的,缺乏必要的协调,不可避免地会出现政策上的空白和矛盾,出现问题相互推诿扯皮的现象比较严重;其次,由于各部门对社会保障项目实施分类管理,各自制定政策标准,使得地区、部门、单位之间负担不同,待遇的差异也比较大,调整起来难度很大,也阻碍了劳动力的合理流动;再次,由于分散管理和使用资金,使得资金使用上出现很不合理的现象,一方面资金紧张,无钱办事,另一方面,在有些部门的资金则闲置浪费,资金不足和资金使用效果不佳的现象并存。最后,由于社会保障管理体制本质上又是以中央集权和依靠行政手段实施管理为特征,有关政策法规、待遇标准等都由主管部门制定,企业只能执行照办,在一定程度上影响了因地制宜地办好社会保障事业的主动性和积极性。

今年4月,财政部部长谢旭人在2010年第7期《求是》杂志上发表署名文章提出,完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相结合,研究开征社会保障税。社会保障税再次引起社会关注。笔者认为,在我国改企业单位缴纳社会保险费为社会保障税,实行企业交税与个人缴费相结合的模式势在必行,不过目前开征社会保障税的条件还不成熟。

原标题:何文炯:社保要降费更要改制度,农民与职工养老金差距过大须缩小

本刊特约作者 于洪/文

  5. 传统体制下的社会保障制度与我国经济体制改革的发展进度不相适应。这种不适应不仅使现行社会保障体制自身的运转出现了障碍,而且也给整个经济体制改革造成了困难。随着经济体制改革的深化,传统体制下的社会保障制度便随之陷入困境。改革开放以后,企业负担的社会保险项目开支与其自身的经济利益密切相关,但不同企业之间负担差别相当大,况且,企业的经营状况也决定了企业负担的社会保障项目支出的落实情况,也给深化经济体制改革造成了严重的障碍。例如,在目前的情况下,一方面,有很多企业已将原有的养老制度待遇削减,甚至长期不支付退休人员养老费,致使有些老人生活窘迫,另一方面,企业间离退休费用负担上的悬殊差异,也使企业间的竞争条件不平等,使深化企业改革难以推进。

我国目前的社会保障实行的是“社会统筹和个人账户相结合”的制度,依条例规定,社会统筹部分由企业和单位交纳,个人账户部分则由个人缴付。社会统筹用于社会互济,交纳与取得在数额上并不完全相等,这有利于缩小收入差距,体现社会公平;而个人账户则是用于自我保障,多交纳者多享受,体现差距,注重效率。当然,这一社会互济与自我保障相结合的模式,也存在其自身的矛盾和问题。因此,形势发展要求用社会保障税取代社会保险费,这是因为:

文/何文炯

随着人口老龄化程度日益加剧和经济增速放缓,不可否认,社会保障制度在设计和运行层面还面临一定的风险和挑战,如若应对不当则会对中国经济社会发展产生不利影响。从风险的角度来看,在未来一段时期社保所需要应对的挑战中首先应当引起关注的无疑是财政风险。

  四、社会保障制度的完善

首先,开征社会保障税更有利于保证社会保障基金的筹集。从世界上建立社会保障制度的国家来看,筹集社会保障资金虽然既有征税也有收费的形式,但从我国来看,征税具有法律的强制性和标准的统一性,征收力度大,有利于解决现行缴费方式下的手段软、刚性不足所带来的欠缴问题,为社会保障制度的实施提供稳定的资金来源。同时,社会保障税由税务机关集中征收,可以减少征收机构和人员;税务机关征收手段先进,人员素质较高,征收经验丰富,可以节约征收费用,提高征收效率,降低纳税成本。其次,开征社会保障税有利于建立互相制约互相监督、收支分离的“三位一体”管理模式。征收社会保险费,原来由社保部门征收、管理、支出“一条龙”,缺少监督和制约,难以保证国家社保资金的安全。开征社会保障税,可以建立税务部门征,财政部门管,社保部门支,收支分离、“三位一体”的管理模式。三部门各司其责,互相监督,互相制约,保证资金安全和专款专用。再次,开征社会保障税有利于制度公开,增加透明度。开征社会保障税,税法公开,有利于纳税人了解征税的对象和征收的标准。同时,征税有利于建立社会保障预算制度,让百姓了解社保资金的保值增值和支出使用情况,强化社会监督和舆论监督,提高资金的使用效率。最后,开征社会保障税有利于促进全国统一市场的形成和发展以及劳动力的合理流动。开征社会保障税可以解决征收社会保险费时,因地区统筹,劳动者居住地与提供劳务地、缴费地不一致而造成的领不到社会保险金的问题,解除缴费者的后顾之忧,保障百姓生活,建设和谐社会。

"企业社会保险缴费负担过重,可以适当降低费率,但必须做实缴费基数,更重要的是必须深化改革,优化制度设计。"在CEI中国企业研究所主办的“加强征管、全国统筹和降低费率 新一轮社会保险改革学术研讨会”上,浙江大学教授、中国社会保障学会副会长何文炯作了题为“社会保险制度定位、设计与缴费负担”的发言。

财政风险日益显现

  随着体制改革的深化和市场竞争机制的引入,社会风险日益增大,社会保障问题日益突出。另外,据估计,我国现有60岁以上老龄人口约1亿人,预计到本世纪初达到1.3亿人, 超过总人口的1/10以上,将进入“老年型”人口国家。人口老龄化将成为影响社会经济安定的重大问题。因此,逐步建立起与社会主义市场经济要求相适应的多层次的社会保险体系,对于深化改革,保持社会稳定,发展市场经济具有重大意义。

笔者认为,在我国现阶段虽然有开征社会保障税的必要性,但目前仍缺少开征的可行性。主要原因有四:一、在法律上还没有建立作为开征社会保障税法律基础的社会保障法。开征社会保障税的前提条件之一是有较完善的社会保障制度,明确社会保障的目标、对象、形式,社会保障资金的筹集方法,保值增值的途径,发放的标准,支出的管理等。只有建立社会保障制度,营造良好的法律环境,人们才能正确认识和自觉交纳社会保障税。第二、关于社会保障税的误解有待消除。目前社会上有不少人误解和抵触开征社会保障税。他们误认为征收社会保险费的同时,又征社会保障税,加重个人负担。其实不是这样。因此,开征社会保障税,必须让纳税人了解开征的目的,负担的状况和可以得到的利益。第三、我国地区差异大,“社保”统筹层次低。各地社保费的征管制度不同,征收与发放的标准不一,管理水平相差很大。加之,各地经济发展和收入水平差异很大。开征社会保障税,用全国统一的征收标准来征收税款和发放保障资金,自然有一定的阻力。笔者认为,只有各地基本达到省级统筹,才具备在全国开征社会保障税的条件。第四、还没有协调好部门之间的利益关系。开征社会保障税,除了政府和纳税人的关系外,还牵涉到多个利益集团的利益,关系到利益分配格局的调整。如果职责不清楚,必然造成部门之间的摩擦和内耗,影响征收,增加不必要的协调成本。

何文炯指出,从学理上讲,用人单位社会保险费负担之轻重,主要决定于社会保险待遇之高低。因此,要保持用人单位的适度负担,就必须保持适度的社会保险待遇水平。从宏观上看,只要保障待遇不变,财政补助政策不变,则用人单位的缴费负担不变,因为社会保险基金收入与支出的总量不变。

财政风险首先是和社保的可持续支付能力相关。中国的人口老龄化进程经常被称作“未富先老”,其实描述的是与人均富裕程度的提高相比较而言,老龄化以更快的速度到来。国家统计局数据显示,2017年,中国60岁以上的老年人口约为2.41亿人,占比已经达到17.3%,到了2035年,这一比例还将迅速增加,超过28%。这也使得我们在应对这一问题时,对加大政府支出的要求更加迫切。

  1. 建立基本的社会保障制度是政府义不容辞的责任。在完善我国社会保障体系的过程中,政府首先要发挥主导作用。根据我国基本国情和经济社会发展的实际,积极借鉴世界其他国家发展经验,探索中国特色的社会保障事业发展模式,既尽力而为又量力而行,逐步实现覆盖城乡居民的发展目标。一是调整财政支出结构,建立规范的社会保障预算制度,进一步提高社会保障支出的比重。二是科学规划,使社会保障体系的覆盖面进一步扩大。适应人口老龄化、就业方式多样化、城镇化加快的特点,完善现有的保障制度,有计划地把应该纳入而未纳入的人切实纳入进来,真正实现"应保尽保";探索新的制度建设,针对不同群体增加新的保障项目,如建立符合农民工特点的社会保障制度、农村养老保险制度等。三是加强社保基金的筹集和监管。通过各种方式,积极引导参保人员缴纳社会保险费,鼓励社会捐赠,扩大社保基金的筹集渠道,不断做大做强全国社保基金。同时,要进一步加大对社保基金的监管力度。要进一步提升基金的统筹层次,建立健全各项制度,促进基金管理的公开、透明,确保基金的安全运行。

开征社会保障税是形势发展的要求,是完善税制的需要。因此,笔者认为,应积极创造条件尽快开征。首先,在总结我国社会保障实践经验和借鉴国外有效做法的基础上,尽快制定和颁布社会保障法,为社会保障税的开征提供良好的法律环境。其次,根据经济发展情况,订出逐步提高社会统筹级次的时间表。争取用2-3年时间,把全国大部分地区的社会统筹由县级提高到地级;接着,再用2-3年的时间由地级统筹提高到省级统筹。在大部分地区省级统筹的基础上,开征全国统一的社会保障税,以税代费,取消社保费。这正如谢旭人部长所说,要完善社会保障筹资形式,提高统筹级次。再次,开征社会保障税,应先易后难,循序渐进,稳步进行。最后,考虑各地的收入差距和承受能力,开征初期,社会保障税的负担不应高于而只能等于或低于社会保险费的水平。如果社保收入不能满足支出需要的话,建议政府通过财政补贴或转让部分国有资产来弥补,以保证社会保障支出的资金需要。

因而,社会保险费征收主体的变动不会增加用人单位的缴费负担,但可能会有结构性变化。如果加强社会保险费征收的规范性,则原来较为规范的单位的缴费可能减轻,反之原先不规范的单位的缴费负担则会加重。当前突出的问题是,许多地方的缴费基数不实,导致社会保险名义费率很高,因此要做实缴费基数,规范缴费行为。在此基础上,适度降低费率。

这种与日俱增的社会保险给付压力,在基本养老保险方面表现得尤为明显。我们知道,社会保险主要由五大险种组成,即,养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险,“五险”之中基本养老保险所占比重最大,涉及人数最多,也最为重要。以2017年的数据为例,五项社保基金的总收入约为6.7万亿元,其中基本养老保险基金就占到近70%,而城镇企业职工基本养老保险则是重中之重,收入占比超过64%,约为4.3万亿元。

  2. 完善社会保障体系,还必须充分调动社会各方面力量。企业要切实遵守相关法律法规,按时足额为职工缴纳各种社会保险费用,逐年增加养老金积累,建立健全福利集体协商机制。社会组织和服务机构要积极行动起来,在社会救助、济贫帮困、慈善服务等方面发挥作用;家庭和个人要依法缴纳各种社会保险费用,发挥好赡养、自助、互助等功能,推动形成团结互助、和谐融洽的社会氛围。

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他认为,养老金体系是多层次的。政府举办基本养老金制度,其职责是确保包括农民在内的每一个老年人都有稳定的基本收入,用以购买基本生活资料,用人单位通过办理职业年金、个人自主购买商业保险,作为补充。社会成员希望年老之后能够过上宽裕的生活,就需要靠自己的奋斗有更多的积累或补充性养老金。

抚养比是一个可以直观反映社保支出压力的指标,即,领取养老金的人数与缴纳养老金的人数之比。人社部最新数据显示,以全国企业职工基本养老保险来看,2017年的参保人数为3.53亿人,其中在职参保人数为2.59亿人,领取待遇的退休人员9460万人,总抚养比约为2.7:1。在今后较长的一段时期,这一比例还将不断升高。

  3. 完善社会保障体系,也要积极发挥商业保险的补充作用。商业保险虽然是一种经济行为,与保障基本生活为目的的社会保障制度有差别,但在减少危险、补偿损失、保障生活、安定社会上与社会保障制度又有相通之处。特别是商业保险投保水平可高可低,多投保多受益,能够满足人们更高层次和多样化的社会保障需要,有利于提高我国社会保障的整体水平。因而要大力发展商业保险,完善人寿保险、补充医疗保险、人身意外保险等险种,为群众提供更多更好的服务。

社会保障税

他还认为,前些年个别项目的基本养老金增长过快,导致三大问题:一是养老保险基金平衡压力增大;二是在职与退休收入倒挂,即部分人员退休金比在职员工的实际收入还多;三是城乡差距持续扩大,农民的养老金太低。

人社部有关统计数据显示,2017年职工基本养老保险基金总支出约为3.8万亿元,同比增长19.5%,而在2013年该项支出仅为1.84亿元,这一数据翻番仅仅用了四年。近年来,基本养老保险基金支出增长之快可见一斑,而且这一趋势还将持续下去。

  4. 此外,要完善社会保障制度的法律体系,加快出台社会保险法、社会救助法、慈善法等法律,制定养老保险条例、医疗保险条例、社会保障基金管理条例等法规。同时要严格执法,依据《劳动法》等相关法律法规,积极开展规范企业用工、清理社会保险关系等方面的监察执法,提高社会保障工作的效率和质量,加大对违法行为的打击力度。

社会保障税1935年最早开征于美国,现在世界大多数国家都开征了社会保障税或费。所谓的社会保障税也称“社会保险税”,是为实行社会保障制度、有效筹集社会保障资金而开征的一种目的税。它以企业的工资支付额为课征对象和计税依据,由雇员和雇主分别缴纳,税款专款用于社会福利开支。

“当前很重要的任务是要控制和缩小群体之间的基本养老金差距,尤其是农民与工薪劳动者之间。社会保障是一种国民权益,不是工薪劳动者的专属权。社会保障不能忽视农民,他们同样是国民,而且他们的贡献很大。”何文炯强调。

从全国社会保险基金预算和政府预算数据可以看出,由此而产生的收支缺口实际上是由大量财政补贴来进行支撑,从而维持收支平衡。2017年,城镇职工基本养老保险基金总收入为43310亿元,其中,各级财政补贴基本养老保险基金突破8000亿元。财政补助资金较2013年增长165%;占基金总收入比例超过18%,较2013年增加超过5个百分点。基本养老保险财政补贴规模2017年已经突破8000亿元,相当于财政总支出的4%,而在2013年,该项支出在总支出中的占比仅为2.2%,相比而言增幅明显。日益增长的财政补贴一方面直接影响到社会制度未来的财务可持续性;另一方面对政府财政的负担能力提出了严峻的挑战。

  一个完善社保体系的建立绝非一朝一夕之功,但是对于中国经济从投资型、外向型向内需型转型,却是一条必经之路。如果能够在危机之时夯实好社保体系的平台,等到中国经济走出困境之时,将迎来一个更健康的发展模式。

我国改革开放前,由于实行计划经济体制,党政机关企事业单位职工的养老金和医疗费用全部由国家财政或企业负担,农民则由个人或家庭负担。改革开放后,随着经济体制改革的深化和市场经济体制的建立,外资企业的进入、民资企业的兴起和竞争的加强,有的企业在竞争中破产,企业职工的养老和医疗保障的缴费问题才提到议事日程。为了有效筹集社会保障资金,我国在1996年制定的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中首次提出要开征“社会保障税”。由于征税条件一时难以具备,1999年国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》,先征收社会保险费。此后,社会保障税成为人们关注的热点问题之一。

何文炯认为,现行养老金体系存在诸多缺陷,必须加快改革,他提出三条建议:一是合理界定政府、用人单位和个人家庭的职责,政府建立基本养老金制度,要把补充性保障的决策权交给老百姓。

可以预见的是,这一缺口将伴随着人口老龄化的进一步加深而不断扩大。当然,延迟退休政策落地会使得这一状况有所改善,生育政策调整也将在更长的时期发挥有益的作用。但这种影响及其效果均需要很长时期才能显现并进行评估。

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杨卫华

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另一方面,国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》于2015年出台之后,各地都开始全面推行机关事业单位与城镇养老保险制度并轨。虽然制度的实施加快了全民社保的进度,促进了社会收入再分配的公平性,减少了社保制度的碎片化,但是在并轨过程中,从实际资金筹集的角度来看,这部分财政供养人口会出现类似“老人”、“中人”的空账缺口,需要各地方财政想方设法予以化解,实现平稳过渡。

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二是优化制度设计,为基本养老金制度“减负”,使之回归“保基本”,现行职工基本养老保险制度实行统账分离,统筹部分逐步改成国民年金,个人账户部分转为职业年金。

征缴体制改革是把“双刃剑”

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